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上海嘉定南翔下沉式污水处理厂:用PPP模式解决邻避项目难题——《中国经济周刊》

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记者 张璐晶 | 上海报道(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第37期)

       如果和市民说,要在他们家门口建污水处理厂,恐怕反对声音会很多。但如果是把这座污水处理厂建到地下,地面上是花园式的景观绿化和科普教育中心,市民们的满意度就会大大提升,上海嘉定南翔下沉式污水处理厂就是如此。
       8月15 日,财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌来到财政部首批示范项目——上海嘉定南翔下沉式污水处理厂一期项目施工现场调研,随后与上海市财政局、嘉定区委区政府和项目社会资本方——中国水环境集团等进行座谈。
       “希翼各方能共同努力把该项目做成精品,财政部也会进行从建设到运营的全生命周期跟踪,发挥好示范项目的带动引导作用。”史耀斌副部长说。

转变政府治理理念,提高公共产品的服务效率

嘉定南翔污水处理厂施工现场《 中国经济周刊》记者 张璐晶 摄
       “公共产品公共服务社会化改革是目前改革的一个短板,也是我国未来经济发展提质增效潜力最大的增长点。那么,如何化弊为利?”在2016第二届中国PPP融资论坛的主旨演讲环节,财政部副部长史耀斌这样发问。
       史耀斌认为,化弊为利的关键在于改革创新。PPP作为一种创新的公共产品公共服务市场化、社会化供给方式,通过放宽市场准入,发挥财政杠杆作用,释放社会创新活力,激励社会资本公平竞争,增加优化公共产品公共服务供给,提高公共服务质量效率,不断满足人民日益增长的多样化公共服务需求。
对于财政状况良好的上海市嘉定区来说,愿意拿出好的项目来做PPP本身就是一种改革和创新。
       根据相关统计数据,2015年嘉定区实现增加值1756.1亿元,在上海市各个区中排名第三,可比增长7%,“十二五”期间年均增长9.2%。完成财政总收入797.1亿元,其中,一般公共预算收入191.4亿元,同比增长11.9%,分别是5年前的2倍和2.3倍。今年上半年嘉定区继续保持良好的发展势头,完成一般公共预算收入148亿元,同比增长27.6%。
       在这样一种发展态势下,嘉定区愿意拿出南翔污水处理厂这样具有稳定收益的项目与社会资本合作PPP,确实需要勇气。嘉定区提供给《中国经济周刊》的资料显示,上海嘉定南翔污水处理厂项目,占地约11.32公顷。项目建设内容由两个组成部分,南翔污水处理厂项目和南翔污水处理厂污泥处理项目,其中,南翔污水处理厂项目包括新建全地下污水处理厂一座,上部建设景观绿化、科普教育中心和35kV变电站。发改委工可批复(编者注:项目可行性研究报告批复)总投资13.22亿元。南翔污水处理厂污泥处理项目为污泥深度脱水项目,总规模150吨/日。先实施一期,发改委工可批复总投资0.79亿元。
       上海市嘉定区委书记马春雷表示,嘉定作为上海的一个郊区,未来发展的追求是要打造成为功能相对独立完善、创新创业创效、城乡一体发展、生态环境优美、社会文明有序、宜居宜业宜人的现代化新型城市,要打造一个有馅有汤、有滋有味的“南翔小笼包”(编者注:南翔镇是位于嘉定区内的历史学问名镇,尤以古漪园和小笼包闻名)。而这其中的关键是要建立相对独立的城市功能。
       “大家对于偏远的理解是有偏差的,所谓的偏远不应简单是一个物理距离的概念,而应该是一个功能是否完备的概念,如果大家的功能完善,就是别人距离大家偏远。” 马春雷说。要完善功能首先要健全基础设施建设,而基础设施建设的突出矛盾就是政府财政资金短期大规模投入与长期可持续稳定增长之间的矛盾。PPP模式可以有效缓解这种矛盾,减轻了政府短期财政负担,同时也为社会资本提供了一个相对稳定的收益回报。
       嘉定区区长章曦表示,对于地方政府来说,PPP模式不是简单的融资而是管理创新和财政体制改革,是政府采购的创新,从项目外包到整个项目全生命周期的管理。
       “因为PPP 项目在前期做了严密的分析,是闭合的,所以过程中就不用担心会有经费的突破,这对项目本身是促进。”章曦说。
       上海市财政局局长宋依佳表示,上海做PPP项目,主要不是解决资金问题,而是要引进专业的员工和技术,通过机制的改变来提高公共产品的服务效率。
       宋依佳认为,从资金的角度讲,PPP模式除了解决资金短期需求和长期平衡之间的关系外,也需要业务部门观念的改变。过去习惯于投资由政府出钱、运行由政府出钱,做起来很方便,但竞争不充分,引入市场竞争机制后,要真正落实和推动需要各个部门的协同。
       在调研完项目后,财政部金融司司长孙晓霞表示有两个体会:其一,作为财政部PPP第一批示范项目,嘉定南翔污水处理厂项目是从当时五六百个项目中精选出来的。做得很规范,项目以运营商为主,政府作为监督者和合编辑,充分体现了机制相容的原则,让专业的人干了专业的事儿;其二,嘉定区的官员也很懂PPP,观念和理念先进,从公心出发,没有用本地企业,所以把这个项目做好不仅是项目本身能力的提高,也是管理水平的提升。
       8月29日,上海市人民政府办公厅印发了《上海市推广政府和社会资本合作模式的实施意见》,为加快政府职能转变,鼓励和引导社会投资,提高公共产品和服务供给能力及效率添砖加瓦。
下沉式污水处理厂解决“邻避”项目难题
       对于污水处理厂、垃圾焚烧厂等项目在国际上有一个专有名称叫做“邻避”项目(英文:Not-In-My-Back-Yard,译为“邻避”,意为“不要建在我家后院”),这些项目的特点是均为城市生活的必要设施,但是当地居民会对这些项目建成后可能对身体健康、环境质量和资产价值等带来的负面影响产生厌恶情绪,如果处理不当,甚至会引发群体性事件。
       嘉定区副区长蔡潇飞告诉《中国经济周刊》,当初选择合作伙伴时,首先考虑的就是技术和运营管理的先进,他以前并不知道水污染处理厂还可以完全建在地下而且几乎零排放,最终选择的中国水环境集团是下沉污水处理厂方面全国技术最领先的企业之一。
       “如果以前的BOT等模式是1.0版本主要解决融资问题的话,那么现在的PPP模式就好比是2.0版本的与‘高手同行’。”蔡潇飞说。
       蔡潇飞表示,在城市发展中,几乎每个行政区域里都会有1~2家功能性国有企业(编者注:功能性国有企业是指主要承担政府战略任务、重大专项任务,以实现社会效益为主要目标,兼顾经济效益),实际上就是准垄断企业,一个无法回避的现象是在没有竞争的前提下,准垄断企业的自我要求会下降,嘉定的情况也类似。
      “所以大家在全国范围内利用PPP公平公开的竞争平台,引进有志于在全国发展、不满足于一域的企业,在控制好成本的同时,也提高了基础设施的管理水平,最终结果是让老百姓获得好的服务。”蔡潇飞说。
       蔡潇飞表示,目前地方政府在挑选社会资本的时候,遇到的另一问题是可供选择的余地不多,就是能列出的“高手”还不多。嘉定的这个污水处理厂最初的出发点和落脚点都是要找到更好的基础设施方、运营商和服务商。这对于本地区原有的污水处理厂来说也有激励作用,让本地企业有危机感,进行技术改进和管理革新。
       “因为老百姓对环境的要求越来越高,给大家压力同时也是动力,大家的目标是建成上海最好的污水处理厂,排放达到一级 A+以上的标准。” 蔡潇飞说。
       蔡潇飞表示,如果说未来还有类似的项目,可以进一步让这些高水准零排放的“邻避”项目的选址更接近居民区。南翔污水处理厂的选址离居民区还是远了些,地面公园的使用效率会打些折扣。
       “深圳同类的地下污水处理厂是放在小区里面的,地面是公园,不影响人们生活,还免费提供了休闲场所。大家有信心在上海先做出一个样板,用事实让老百姓相信‘邻避’项目不但不会成为地区生活的累赘,还会成为亮点。”蔡潇飞说。
中国水环境集团:下沉式再生水系统具有自主常识产权
       上海嘉定区通过PPP模式在全国范围内公开招标而来的企业是中国水环境集团。作为国内领先、世界一流的综合水环境治理服务投资运营商,截至2016年9月1日,中国水环境集团拥有6个财政部PPP示范项目(具体为首批示范项目:贵阳南明河水环境综合治理、上海嘉定南翔下沉式污水处理厂。第二批示范项目:广安洁净水区域水环境治理、成都天府新区污水处理厂及科学生态城、大理洱海环湖治理、京津冀北运河流域治理)。
       中国水环境集团董事长侯锋告诉《中国经济周刊》,PPP不仅是引资,更重要的是引智。污水/再生水厂是水环境治理中外源污染控制的重要组成部分,但水环境治理不仅仅简单等同于大规模水厂建设,因土地限制造成的“城市下游建大厂”的规划思路是不科学的、不经济的,水厂建设的排水规划必须优化。
       侯锋先容,上海嘉定南翔下沉式污水处理厂采用的是中国水环境集团具有自主常识产权的“环境友好型、土地集约型、资源利用型”的下沉式再生水系统是传统污水处理厂的全面升级,占地仅为传统地面建厂的1/3,有效节约土地,节省管网等投资,并充分利用地上空间建设城市生态综合体,是人口密集、城市中心城区市政污水处理系统规划创新的必由之路。
       “项目建成后,地上部分是开放式的水生态绿地公园,人们甚至都不会感到脚下是污水处理厂,在大幅提升周边社会、经济、环境价值的同时,变传统污水处理厂的‘负资产’为‘正资产’。” 侯锋说。

净水厂上的生态休闲乐园——上海嘉定南翔污水处理厂景观设计
融资风险分担,由 国家开发银行组成银团贷款
       中国水环境集团是中信产业基金旗下的水环境专业投资企业。中信产业基金是中信集团下属企业,为国内目前最大的股权投资管理基金,管理资金规模已超过800亿元,是国内最大、亚洲第三的基金管理企业,控股、参股的上市企业达30家。
       中信集团总经理王炯在第二届中国PPP融资论坛上表示,中信集团是中国最早采用PPP模式推动城镇化建设及服务国家“一带一路”等重要战略的企业集团,参与了上海三桥两隧、2008奥运鸟巢主体育场、阿尔及利亚东西高速、安哥拉KK新城等一系列具有国内国际影响力的PPP项目。
       中信产业基金总裁田宇告诉《中国经济周刊》,中信在国内和海外做了25年的PPP项目,累计投资上千亿元,其中有8个项目纳入了财政部示范项目。以中国水环境中标的示范项目来看,在上海、北京这样的城市,财政并不缺钱,政府选择社会资本时主要考虑的是社会资本的技术和实力,集团的每一个项目都经得起考验。
      “从融资角度来讲,中信集团是金融加实业的组合,只要纳入财政部PPP示范项目的项目大家一定支撑。”田宇说。
       根据中国水环境集团提供的资料显示,上海嘉定南翔下沉式污水处理厂项目总投资约14亿元人民币,除项目资本金之外,项目资金缺口约9亿元人民币。针对资金缺口,国家开发银行、交通银行和建设银行上海分行联合牵头组成银团予以解决,具体贷款条件为:期限15年、利率为中国人民银行基准利率下浮10%、以项目建成后形成的收费权进行质押实现了PPP项目融资。
       中国水环境集团董事长侯锋表示,本项目在融资方面有两个创新点:一是此项目为上海市唯一财政部PPP示范项目,以往上海市市政基础设施建设主要由政府完成,该项目引入专业社会资本,一方面拓宽了融资渠道,一方面通过政府付费机制等安排为项目质量提供了多重保障。二是本项目由社会资本牵头实施,建设期融资风险全部由社会资本方承担;进入运营期后,社会资本的责任是按要求完成运营达标,政府以绩效付费。
       “这种PPP融资风险分担模式,既对社会资本按要求提供服务提出了要求,也对政府财政支付行为进行了约束,对项目合理设计、顺利建成、有效运营有极大帮助。”侯锋说。
原文链接:http://www.ceweekly.cn/2016/0919/164565.shtml

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